電磁輻射風險管理借鏡德國回觀台灣專題（下集）

專題論述／成功大學法律系王毓正助理教授

主題四：企業社會責任建立典範

＊提出企業自願性義務協定

由於技術研發者不僅往往即是污染源，並且對於其產生污染之過程與因素亦往往掌握有較完整之資訊，亦即相較於主管機關，產業本身通常最清楚如何採取有效之防污措施，或至少相較於公部門更有防污技術的開發潛力，也因此在理論上自然更具有提出解決方案的能力，德國行動通訊業者提出之自願性義務協定，可視為企業承擔社會責任的典範，檢視其六年的實施經驗及成果來看，基本上不失為公部門、民眾與通訊業者三贏的措施。該協定於2001年12月向德國聯邦政府提出一個自願性義務的承諾，其全名為「行動通訊網絡擴建時之消費者、環境、健康保護改善措施以及相關之資訊與信任基礎建立措施」，同年7月六大行動通訊業者亦與地方自治團體簽訂類似的自願性義務的承諾，其全名為「行動通訊網絡擴建時基層自治團體之資訊交換與決策參與之協定」，協定內容中仍積極採取以下五種措施：1. 積極與地方自治團體溝通與促進決策參與；2. 手機相關消費者保護資訊之提供；3. 積極推動相關研究；4. 風險管理之監測系統的建立；5.透過第三公正團體監測與評鑑。

＊建立在地溝通及協力機制

通訊業者透過基地台選址與設置計畫資訊的公開，逐漸形同一個妥適的程序，業者與地方自治團體得以透過此一程序找出避免爭議與衝突的設置地點，使地方自治團體的地方上具體利益或業者遭遇到的技術上問題能獲得協調並取得共識。實際作法包括：

--基地台網絡設置計畫確定後，由通訊業者告知地方自治團體前開計畫之構想，並應給予地方自治團體一定合理足夠的期間以提出意見與說明。

--行動通訊業者將配合電信主管機關（Bundesnetzagentur, BNetzA）建置基地台位置資料庫（EMF-Datenbank），以提供地方自治團體充分相關的資訊。

--每半年公開一次通訊網絡建置計畫，並將相關地方自治團體提供之設置地點替代方案納入考量。

--與地方自治團體協議確定設置地點之後，亦通知有關地方自治團體與民眾。

--在設置地點之選擇上，地方自治團體得於八週之內提出替代方案。

--縱使遵守現行電磁輻射管制標準應已能確保安全，但通訊業者仍願意特別顧及學校與幼稚園等地點的特殊性，願意優先考量設置在其他地點。然倘若經過各觀點的評估，特別是經過公害與電信傳播技術方面的考量，基地台設置在學校或幼稚園附近或當中係屬最佳方案，通訊業者亦將依循世界衛生組織（WHO）的建議採取措施，並及時採取廣泛且適當的資訊提供與相關措施，以改善此一地點選擇上之接受度。

＊研究及資訊公開成果

德國業者依據承諾提供了850萬歐元的資金，並促成了六年之間共有54個研究計畫得以順利進行。通訊業者另外也承諾提供150萬元協助聯邦政府的輻射公害監測系統，然而業者除了事實上提供資金之外，尚有其他實際性的協助，亦即將本身之自動監測系統的資訊提供給主管機關。目前德國主管機關在通訊業者資金贊助下所建立的基地台資料庫－EMF-Datenbank，不僅可以透過網路提供民眾查詢基地台設置的地理分佈位置與確切位置之外，尚可查詢到其他相關重要資訊，例如基地台設置許可證、基地台使用人、發照日、到期日、中心頻率、發射功率等。依據德國官方的統計，該資料庫上網公開後的九個月之間即有高達三百萬人次的查詢記錄，顯見人民對於生活周遭的環境有高度關切與瞭解的需求。

＊抗爭事件大幅減少明顯改善

針對德國業者自願性義務協訂相關實證研究指出，由於2002年時手機地點台據點仍舊大量的擴增，因此前開協定的實施初期，抗爭事件的數量並沒有顯著減少，且如同以往地，大多集中在學校、幼稚園與住宅區。然而依據通訊業者委託第三專家團體於2008年作出之鑑定報告指出，民眾抗爭的情形從2004年至2007年之間即出現了明顯的改善，例如受訪的地方自治團體當中，85%認為基地台選址方面的抗爭事件已明顯大幅減少，或是不再發生，而屬於經常發生抗爭的地方自治團體在數目上亦已減半。研究將以上的正面效應主要歸功於資訊公開、風險溝通與決策參與機制。

主題五：法治國風險預防新課題

＊法學風險預防新觀念

法學傳統所關心的主要仍是損害結果排除與危險防禦的問題，但是針對新興環境風險議題例如電磁輻射，因欠缺經驗或無法證實是否將發生損害，造成法律防護涵蓋面不足。然而隨著科技進展日益快速，風險預防與風險控制亦已被廣泛地肯認為係屬科技時代下的國家任務，在國際環境法方面，1992UN里約宣言第15點：「為保護環境，各國應依據其能力廣泛使用預防性作法。當存在不可回復之損害之威脅時，缺乏充分科學證據之事實，不得作為延緩採取符合成本效益以防止環境惡化之措施之理由」，即明文顯示預警原則的重要性。特別是非游離電磁輻射的健康一律並非僅是空泛的臆測，誠如本文前所述，目前已有研究報告提出確實有健康風險，僅不過尚無法確切說明暴露劑量、相關典型疾病、影響機制（effect mechanism）而已。縱使因為以上的因素，尚不足夠對於產業採取強度較大的限制或管制措施，但並不即等同公部門只能束手無策。相反地，還是可以盡力去採取資訊提供，以及在公有設施上加強減少電磁輻射暴露的防護設施等措施，也應該竭力地進行相關研究，當然研究成果也必須公開供民眾取得。

＊電磁輻射風險預防在台灣

在台灣，主管機關似乎沒有很確信非游離輻射係屬消費者保護與公害防治的問題。例如相較於國際研究組織呼籲各國應該採取預防對策，無人似乎甚少從我國非游離電磁輻射主管機關的NCC獲知，相反地，NCC竟往往僅簡略地聲稱「電磁波對人體無害」，而讓人民產生一種公部門不採取任何預防措施係屬正確作法的誤解。再者，相較於手機SAR值資訊在德國已被普遍視為重要的消費資訊，但在我國似乎也沒有獲得此方面的重視，儘管我國通訊傳播基本法第9條規定，「通訊傳播事業對於消費之必要資訊應予公開並提供公平合理之服務，以保障消費者權益」。

而相較於德國主管機關縱使現階段暫無法採取強制管制措施，但仍公開提出建議應減少暴露頻率（減少使用手機次數與時間）、資訊公開與充分溝通以及更積極投入研究，我國主管機關的態度似乎過於消極，以及漠視人民在科技風險下無助的處境，甚至在立場上以及作法上與重視資訊透明與風險溝通的先進國家之公部門背道而馳。例如在NCC網頁似乎看不到對於民眾提出風險預防的相關建議。

所幸日前NCC表示將建立「電台地理資訊系統」，將公眾使用的電信基地台、廣播及電視訊號發射站全部上網供民眾查詢，目前初步完成網站建置。然而當初該訊息一發出後，即引來電信業者的反彈，甚至亦引來立委諸公的關切，當中建議為避免引起民眾恐慌，建議暫緩實施。在立委關切下，3月16日NCC主委卻又改口表示「建置頻率資料庫並不是公布基地台位置」，本人認為若是民眾連住家周遭有幾座基地台還是無法透過資料庫獲知，那麼這筆建置資料庫的公帑還是省下來吧！因為歐美國家透過基地台資料庫所欲達到的資訊透明與風險溝通之目的，應該將很難在這樣陽春的資料庫上面看到的。

針對近期電信法修法草案提送至立法院審查，其修正重點有三：基地台由中央與地方共管，避免地方抗爭，中央機關必須配合基地台興建政策，大廈興建基地台必須要區分所有權人或管委會同意才得興建。預料業者亦將可能全力阻擋，本文認為業者為自身爭取合理的利益，乃屬正常。但此同時亦是公部門與業者進行溝通協調的機會，或許可利用機會推動業者亦採取自願性義務的措施以替代法規，嘗試促使業者建立一套能確保公益與業者合理利益的企業環境責任制度。

最後，許多科技伴隨著的風險由於礙於研究不足夠，因此公部門也往往苦無具體對策，面臨此種管制困境反而更應該讓人民能知悉其自身所處之風險，以及風險未來可能之發展，使人民能自行決定願意承擔多少風險，以及是否避開風險，本文認為此意義底下之風險公開與溝通，應是具有憲法層次當中的國家保護義務之高度。